O analiză a ce poate şi ce nu poate face Preşedintele României este, după 16 ani de democraţie, o temă ce nu poate fi expediată rapid. Ea a fost, până acum, percepută doar din prisma atribuţiilor pe care le are preşedintele, şi mai puţin din prisma tipului de acte pe care preşedintele le poate utiliza. Analiza de faţă se concentrează pe această zonă, fiindcă ea ne poate arăta o imagine relativ suprinzătoare: preşedintele poate face mult mai multe lucruri decât este, în general, perceput de către opinia publică, dar şi de către societatea civilă.
În îndeplinirea atribuţiilor sale (acelea definite de constituţie şi care nu sunt clarificate cu adevărat, rămânând una din marele constroverse ale sistemului politic românesc), Preşedintele Republicii recurge la toate cele patru categorii de activitate prin care, în toate statele democratice moderne, este îndeplinită funcţia executivă[1]. Este vorba de actele juridice, faptele materiale juridice, operaţiile administrative şi actele exclusiv politice.
Atunci când vorbim de acte nu ne referim doar la decrete (cele pe care preşedintele le poate emite, conform articolului 90 din Constituţie şi care sunt exemple de acte juridice). Ne referim şi la alte fapte materiale (precum ar fi sesizările adresate Curţii Constituţionale), operaţii administrative (precum primirea în audienţă a unor ambasadori străini), sau acte politice (precum ar fi mesajele).
ACTELE JURIDICE: decretele
Articolul 90 al Constituţiei se mărgineşte să prevadă că “Preşedintele Republicii emite decrete, care se publică în Monitorul Oficial al României”. Facem această precizare pentru a nu părea că am căzut în capcana acestui articol al Constituţiei. Emiterea decretelor este instrumentul principal al preşedintelui de acţiune juridică. Interesant este că emiterea decretelor nu este mărginită de Constituţie, care nu prevede zonele asupra cărora preşedintele se poate îndrepta. Constituţia nu spune când poate preşedintele să recurgă la decrete şi când va folosi alte acte. Aceasta înseamnă că preşedintele este cel care îşi defineşte singur limitele şi disponibilitatea de a emite decrete.
Dacă la aceasta adugăm că, prin Constituţie, nimic nu se poate opune ca preşedintelui să i se recunoască, prin legi, şi alte atribuţii decât cele din prezent, vedem cât de largă este marja acestuia de acţiune.
FAPTELE MATERIALE
În această categorie intră acţiunile concrete care, colateral, produc efecte juridice. Decretul este o manifestare de voinţă în mod direct, în timp ce consultarea Guvernului sau, mai precis, obligaţia Guvernului de a răspunde este o consecinţă juridică a unui fapt material. Preşedintele poate solicita instituţiilor rapoarte, analize, puncte de vedere, iar Constituţia îi dă dreptul să facă acest lucru. Depinde de fiecare preşedinte în parte măsura în care doreşte să “incarce” această atribuţie. De asemenea, medierea face parte din acest tip de act prezidential.
OPERATIILE ADMINISTRATIVE
Preşedintele are la dispoziţie şi instrumente tehnice, administrative, care produc şi ele efecte. Acţiunile de reprezentare a statului în relaţiile externe, spre exemplu, sunt operaţiuni administrative. Dar nu numai – prezenţa la ceremonii oficiale, la întruniri, conferinţe etc – toate sunt operaţiuni administrative care, conform tradiţiei de până acum, ocupă foarte mult timp din activitatea generală a preşedintelui (avand, asadar, o importanta de ordin practic).
ACTELE EXCLUSIV POLITICE – mesajele
Dincolo de impresia generală conform căreia preşedintele face gesturi care, toate, au încărcătură politică, există şi acte care au un exclusiv caracter politic. Constituţia reglementează “mesajul” ca fiind un act politic. Dar acesta nu este singurul. Preşedintele exprimă în toate activităţile sale poziţia ţării şi chiar poziţia sa personală, ca preşedinte, prin declaraţii (discursuri, intervenţii, interviuri, ediţii speciale la televiziuni etc). Acestea nu produc efecte juridice, ci doar efecte politice.
Constituţia din 1991 lasă loc liber preşedintelui să se exprime în legătură cu viaţa politică, şi, de asemenea, să îşi definească singur limitele de intervenţie. Anul acesta a arătat că Traian Băsescu înţelege oportunitatea creată de Constituţie şi acordă foarte mare importanţă acestui tip de activitate. Deşi cadrul constituţional îi interzice preşedintelui să facă parte dintr-un partid politic, aceasta este singura limită oficială. Facem această precizare fiindcă, lunile trecute, s-a încercat criticarea lui Traian Băsescu pentru mesajele lansate, deşi nu există prevederi juridice apte de a susţine astfel de critici.
CONTROLUL JURIDIC
E interesant de remarcat că, din perspectivă juridică, controlul judecătoresc al legalităţii actelor preşedintelui se referă doar la actele juridice (şi aici existând excepţii, definite spre exemplu de legea 554/2004, a contenciosului administrativ)[2]. Până acum însă, nu au existat cazuri în care actele preşedintelui să fie corectate în instanţă, ceea ce arată fie că practica acestui tip de control este una deficitară, fie ca presedintii de pana acum au luat doar decizii corecte.
***
Am făcut această trecere în revistă a actelor pe care preşedintele le poate folosi, pentru a demonstra că instituţia prezidenţială nu este atât de limitată în România pe cât se considera (pornindu-se strict de la atribuţiile existente).
Preşedintele nu e puternic doar datorită imaginii funcţiei şi a faptului că beneficiază de legitimitatea votului naţional. Puterea sa derivă şi din lipsa limitelor în ceea ce priveşte actele pe care le are la dispoziţie.
E interesant de imaginat cât de puternic ar fi preşedintele României în cazul în care ar dori să folosească la maximum instrumentele de care dispune.
Mai cu seamă că actele preşedintelui sunt, în majoritatea lor, exceptate de la controlul jurisdicţional. Din această perspectivă, se înţelege mult mai uşor actuala dinamică de pe scena politică în care preşedintele Băsescu îşi foloseşte la maximum instrumentele de acţiune, chiar dacă atribuţiile sale sunt limitate. Mai mult, un eventual atac la adresa neconstituţionalităţii acţiunii sale îl ajută din punctul de vedere al imaginii, fiindcă preşedintele este, practic, inatacabil.
Disfuncţia relaţiei din executiv, dintre preşedinte şi primul ministru trebuie, aşadar, percepută nu doar în legătură cu atribuţiile celor doi, ci şi în legătură cu actele pe care cei doi le au la dispoziţie.
O eventuală discuţie despre îndreptarea sistemului politic românesc spre prezidenţialism sau spre parlamentarism trebuie, aşadar, să ia în considerare şi această temă (a reglementării mai precise, pe lângă limitele atribuţiilor, a limitelor instrumentelor de acţiune).
Altfel, se perpetuează actualul sistem, în care lipsa de răspundere din domeniul atribuţiilor preşedintelui este folosită ca un scut de imagine în faţa erodării la care este supusă guvernarea.
[1] Presedintele este, alaturi de primul ministru, cel care exercita functia executiva. Seful statului, in Romania, are o putere relativ importanta, el putand actiona independent de primul-ministru. Angajarea directa a presedintelui in zona activitatii politice (impreuna cu o absenta a reglementarii corespunzatoare a raspunderilor) face ca sistemul politic romanesc sa fie relativ apropiat de cel prezidential. Lipsa de instrumente juridice de control asupra Guvernului (cealalta institutie executiva), face insa ca sistemul romanesc sa se indeparteze de modelul prezidential. Indecizia definirii functiei prezidentiale e cea care a condus la cele mai multe din conflictele institutionale de la nivelul puterii de dupa 1991.
[2] Există, în rândul juriştilor, o teorie a actelor de guvernământ, care încearcă să excepteze anumite acte alte instituţiilor politice de controlul juridic. Este aşa numita teorie a “mobilului politic”, potrivit căreia o acţiune inspirată de un mobil politic este “act de guvernământ” şi, prin urmare, nu poate fi controlată jurisdicţional. Această teorie intră în conflict cu principiul legalităţii în activitatea administraţiei, putând fi extinsă foarte mult (poate chiar la orice act administrativ). Teoria actelor de guvernământ face o distincţie între actele administrative şi cele de guvernare, pentru a limita posibilele excese
